해설: 비례대표제 바로 알자

한국은 1963년 제6대 국회의원 선거에서 처음으로 이를 도입했다. 당시에는 득표율이 5% 미만, 전국 지역구에서 3석 이상을 얻어야만 비례대표를 얻을 수 있었다. 1996년 제15대 국회의원 선거에 들어서야 정당득표율에 따라 의석수를 배분했다. 2004년 17대 총선부터 지지 후보를 뽑는 지역구 투표 1장과, 지지 정당을 뽑는 비례대표 투표 1장, 총 2장을 투표하는 1인 2 표제가 시작됐다.

작년 서울 국회에서 의원 선거제도 개선에 관한 결의안 심사를 위한 전원위원회가 열리고 있다. 연합뉴스 사진 

배경 

*사표(死票) 방지

*소수 정당의 원내 진출 기회 제공

*다양한 직업군의 원내 진출 조장   

우리나라는 1표라도 더 얻은 후보가 당선이 되는 '지역구 다수대표제'를 채택했다. 이 때문에 한 선거구에 출마자가 여럿이면 그중에서 매우 적은 표를 얻어도 당선자가 나온다. 그를 지지하지 않은 대다수의 지지표는 모두 죽은 표(死票)가 된다. 이런 문제를 보완하는 한편 전문직업인들을 국정에 끌어들여 그들의 지혜를 활용하기 위해 나온 제도가 독일 바이마르 공화국에서 시작한 비례대표제다.

득표: A후보 31%, B후보 30%, C후보 25%, D후보 14%
결과 : A후보 31% 당선, B/C/D후보 69%사표

A후보는 유권자 3분의 1 미만의 지지만 받아도 당선된다. 나머지 69%는 그를 지지하지 않았지만.

의석 배분

현행 선거법상 비례대표 의석은 다음과 같이 배분된다.

총 유효투표 수의 3% 이상을 득표한 정당은 지역구 의원 5석 이상을 확보한다.

정당명부식 

한국은 '정당명부식 비례대표제'를 채택했다. 이것은 정당별로 당선자 후보명부를 미리 정해서, 중앙선거관리위원회에 등록한 후 선거에서 얻은 정당득표율에 따라, 등록된 순서대로 당선인을 결정한다.

정당이 후보자를 추천할 때는 다음 사항을 지켜야 한다.  

*총 후보자 중 50% 이상을 여성으로 추천

*후보번호 홀수 자리는 여성으로 배정할 것

비례대표 당선자는 정당득표 당선자이므로 탈당, 또는 정당해산 경우에는 의원직을 자동 상실한다.

병립형·연동형·권역별… 선거제 3가지 유형

병립형

국회의원 300명은 253명의 지역구 의원과 47명의 비례대표 의원으로 나뉜다. 병립형 비례대표제는 지역구 의원과 비례대표 의원을 각각 별도의 투표로 따로 뽑는 선거제다. 지역구와 비례대표 투표 결과가 서로에게 아무 영향도 주지 않기 때문에 ‘병립형’이라 한다.

2016년 20대 총선까지의 선거제가 병립형이었다. 유권자는 지역구 출마 후보자 중에서 1표, 비례의원을 뽑기 위한 정당별 투표에서 1표 등 총 2표를 행사한다. 지역구 253석은 각 지역구별 최다득표자가 당선되고, 비례대표 47석은 정당 총득표율에 따라 분배한다.  

이 제도의 장점은 투표체계가 간편 단순해 유권자의 이해가 쉽다는 점. 단점은 거대 양당이 지역구를 독식한 데 이어 비례 의석까지 대부분을 차지할 수 있다는 점. 정의당 등 소수 정당이 반대하는 이유다.  

예: 20대 총선에서 정의당은 비례대표 투표에서 7.23%를 득표, 의원 수도 전체의 7%인 21석이 되어야 한다”고 주장했다. 그러나 정의당은 지역구 2석과 비례 4석 등 총6석을 얻었을 뿐이었다. 이미 지역구 의석을 거의 다 점령한 새누리당과 민주당, 국민의당이 비례 의석 47석 중 43석을 싹쓸이했기 때문이다.

준연동형

연동형·준연동형은 이같은 병립형의 단점을 보완하는가. 이것들은 비례 의석 수를 총득표수가 아니라 지역구 의석과 연동해 배분한다. 지역 의석 수를  많이 확보한 당은 비례 의석을 그만큼 적게 가질 가능성이 높다. 즉 지역구에 의한 다수당이 비례 의석까지 독식하는 걸 막기 위해서다.

지난 21대 총선을 두고 민주당이 군소 정당과 연합해 결의한 것은 ‘준연동형’ 제도다. ‘연동형’이 아니라 ‘준’자가 붙은 이유는 지역구 의석수 비율이 전국 정당 득표율보다 적을 경우 모자란 의석의 100%를 비례로 채워주는 것이다. 그러나 한국 제도는 정당 득표율의 50% 정도에 해당하는 의석만 채워준다. 계산은 복잡하다.

즉, 완전 연동형일 때는 2석의 비례를 채워줘야 한다면 준연동형일 때는 1석만 채워준다.   

연동형, 준연동형의 장점은 소수 정당의 원내 진출이 어느 정도 보장된다는 점이다. 소수 정당 특성상 지역구 당선자를 내기가 쉽지 않기 때문에 비례 의석에서 소수 정당의 ‘소수 목소리’가 국회에 잘 반영될 수 있도록 한다는 취지다.

단점은 계산이 복잡, 일반 유권자는 자신의 표가 어떤 식으로 당선자를 배출하는지 알기 어렵다. 의원 자신들도 ‘이해 못 하는 선거법”이라는 비판이 있었다.

또 지난 총선 때 처음 적용된 준연동형 비례대표제는 위성 정당이라는 ‘괴물’을 낳았다는 비난을 받았다. 특히 국민의힘은 비례대표가 야당 성향 소수 정당에 쏠릴 것을  우려, ‘위성 정당’을 만들었다. 기발하지만 괴이하고 세계에 유례가 없다. 이래서 민주당도 약속을 어기고 위성 정당을 창당, 소수 정당 몫의 비례대표를 빼앗았다. 힘의 횡포였다.

권역별 비례대표제

권역별 제도는 전국을 몇 개의 권역으로 나누고 유권자가 준 당 지지율에 따라 대표를 선출하는 방식이다. 당선자는 각 정당이 투표전에 제출한 권역별 비례대표 명부 순위에 따라 결정된다.

예: 김진표 국회의장은 민주당과 국힘에 전국을 서울, 수도권(인천·경기), 충청·강원, 전라·제주, 경북, 경남의 6개 권역으로 나누는 방안을 제안했다. 이밖에도 정치권에선 수도권·중부권·남부권 3개 권역으로 나누는 방안도  거론됐다.

이 제도의 장점은 ‘지역주의 완화’와 ‘지역 대표성 보완’이다. 영·호남이 각각 하나의 권역으로 묶이면 대구·경북 지역에서 민주당 의원이, 호남에서 국힘 의원이 나올 수 있다. 단점은 비례대표제의 직능 대표성이 약해질 수 있다. 통상 각 정당들은 비례대표 후보를 낼 때 지역 이익이 아니라 전국적 문제를 해결하도록 각 지역에서 정책 전문성이 있는 후보들을 내세운다. 하지만 권역별 제도는  후보가 해당 지역 출신이어야 한다는 조건 때문에 인재 등용의 폭이 좁아질 수 있다.